Ustawa o sygnalistach nadal w opracowaniu

Obecnie przedstawiciele Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej wręcz w błyskawicznym tempie kończą pracę nad ustawą o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, potocznie zwaną ustawą o sygnalistach. W tym aspekcie Polska ma już ponad rok opóźnienia z wdrożeniem nowych unijnych regulacji, a na stronach Rządowego Centrum Legislacji pojawił się właśnie projekt z dopiskiem tekst ostateczny numer dwa. Poniżej uwagi i spostrzeżenia jakie w temacie owej ustawy prezentuje dr hab. Beata Baran-Wesołowska, radca prawny i partner w Kancelarii BKB Baran Książek Bigaj.

Czy opublikowany właśnie projekt ustawy o sygnalistach ma szanse być tym ostatecznym?

Generalnie zakładać należy, iż będziemy mieć do czynienia z kolejnymi wersjami, ponieważ wydaje się mało prawdopodobne, by na etapie prac parlamentarnych nie zostały wprowadzone żadne zmiany w tym projekcie. Ustawa o sygnalistach dotyka bowiem wielu istotnych społecznie kwestii, wpływając na działanie różnych instytucji publicznych. Pracodawców najbardziej interesuje system zgłoszeń wewnętrznych, który w najnowszej wersji nie został rewolucyjnie zmieniony w stosunku do wersji proponowanej pod koniec 2021 roku. Tymczasem doszedł chociażby system zachęt dla sygnalistów, który może generować pewne ryzyka.

Aby sygnaliści zechcieli zgłaszać nieprawidłowości unijna dyrektywa w swych motywach wskazuje, iż taką zachętą może być chociażby wsparcie psychologiczne bądź też prawne sygnalistów. Możliwość takowego wsparcia zaistnieć mogłaby w formie konsultacji refundowanych czyż opłacanych przez pracodawcę. Poza tym na pewno warto byłoby pozostawić furtkę sygnalistom w zakresie wyboru osoby, która udzieli im wsparcia, by nie był to chociażby prawnik wewnętrzny spółki, który jednocześnie zaangażowany będzie w rozpatrywanie napływających zgłoszeń. Ostatnia wersja projektu ustawy o sygnalistach mówi o tym, iż to pracodawca ma ostatecznie decydować o systemie zachęt.

Warto w tym miejscu podkreślić, iż motywatory o charakterze finansowym czy też gratyfikacje materialne nie stanowią co do zasady optymalnego rozwiązania, bowiem rodzić mogą ryzyko, iż część zgłoszeń będzie inspirowana pobudkami materialnymi. Tymczasem weryfikacja, iż zgłoszenie jest bezpodstawne, może nastąpić na późniejszym etapie postępowania od tego, na którym sygnalista skorzysta z oferowanych benefitów.

A jak ocenić wybór Państwowej Inspekcji Pracy jako głównego organu w systemie rozpatrywania zgłoszeń od sygnalistów oraz brak ograniczenia w zakresie przekazywania zgłoszeń pomiędzy urzędami?

Co do zasady na pewno jest to bardzo duże wyzwanie dla przedstawicieli Państwowej Inspekcji Pracy (PIP) i w kwestiach organizacyjno-technicznych na pewno wymagane jest tutaj, by urząd ten otrzymał odpowiednią ilość czasu oraz wsparcie finansowe. Duża kontrowersja dotyczy zarządzania zgłoszeniami zewnętrznymi, których adresat nie jest jasno określony. To zadanie bowiem, zgodnie z projektem, ma przypaść właśnie przedstawicielom PIP. Nowa wersja projektu nie odpowiada jednak na pytanie, jakie będą kryteria kwalifikacji zgłoszeń i ustalania właściwych w sprawie konkretnych organów, a projekt, poza tym nie określa przesłanek, którymi kierować mają się inspektorzy PIP, gdy naruszenia określone w danym zgłoszeniu będą dotyczyć kilku obszarów.

Dużym niedociągnięciem obecnego projektu ustawy jest również to, iż nie ma ograniczenia w przekazywaniu zgłoszenia sygnalisty pomiędzy urzędami. Nie określono bowiem negatywnej granicy sporów kompetencyjnych, a rozwiązania stopujące tego rodzaju sytuacje są zawarte w ustawach procesowych, jak chociażby w kodeksie postępowania cywilnego. Wskazane jest tam bowiem kiedy i jaki sąd ma zająć się rozpatrywaniem sprawy, do której są wątpliwości co do właściwości. Tymczasem w projekcie ustawy o sygnalistach nie ma takich ograniczeń i może dojść do tak zwanej karuzeli zgłoszeń sygnalistów pomiędzy urzędami, z których żaden nie będzie się czuł właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia.

Co jeszcze budzi wątpliwości w kontekście najnowszego projektu ustawy o sygnalistach?

Generalnie mówi się również o potrzebie objęcia systemem ochrony sygnalistów dokonujących zgłoszeń dotyczących prawa pracy. W tym kontekście pamiętać należy, iż rozszerzenie przedmiotowe systemu zgłoszeń naruszeń prawa leży w gestii państw członkowskich. Przykładowo autorzy polskiego projektu do unijnego modelu dodali ochronę związaną ze zgłoszeniem naruszeń interesów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Patrząc z kolei na badania prowadzone przez różne podmioty, można pokusić się o postawienie tezy, iż ochrona należna sygnalistom powinna zostać zastosowania również w odniesieniu do osób zgłaszających nieprawidłowości wynikające z prawa pracy, bowiem to właśnie one stanowią największy odsetek zgłaszanych nieprawidłowości.

W tym aspekcie projekt pozostawia furtkę pracodawcom, którzy w wewnętrznym systemie zgłoszeń mogą zdecydować o jego rozszerzeniu na zagadnienia naruszeń regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych opartych na prawie powszechnie obowiązującym i z nim zgodnych. Przykładem tego mogą być chociażby zgłoszenia dotyczące mobbingu, gdzie w postać sygnalisty może wcielić się zarówno ofiara, jak i świadek takich negatywnych zachowań. Pamiętać jednak należy, iż takie nieprawidłowości nie będą mogły być zgłaszane w ramach ścieżki zgłoszeń zewnętrznych i ujawnienia publicznego.

W powyższym aspekcie przedstawiciele Ministerstwa Spraw Zagranicznych, opiniując projekt ustawy o sygnalistach, sugerują, iż umiejscowienie zgłoszeń dotyczących prawa pracy nie jest kwestią żadnego wyboru, lecz raczej odpowiedzialności przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu, za niedokonanie tego. Co do zasady problem ten wynika ze współistnienia dwóch reżimów prawnych, mianowicie unijnego, gdzie ochrona praw człowieka nie stanowiła początkowo jego fundamentu, w przeciwieństwie do systemu sztrasburskiego. Obecnie uznajemy, iż systemy te są komplementarne i organy Unii Europejskiej respektują orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, które potwierdza, że brak takiej ochrony to naruszenie swobody wypowiedzi. Generalnie zatem dobrym rozwiązaniem byłoby rozszerzenie systemu zgłaszania nieprawidłowości o kwestie związane z naruszaniem w zakresie prawa zatrudnienia, bowiem to właśnie z tego powodu mamy do czynienia najczęściej ze zgłaszanymi nieprawidłowościami.

Zresztą rozszerzenie ochrony sygnalistów na prawo pracy miałoby też znaczenie w kontekście wskazania jako centralnego organu w tym systemie PIP. Sama inspekcja jest bowiem urzędem eksperckim, specjalizującym się w ochronie zatrudnionych. Obecnie bowiem, jak twierdzą autorzy projektu ustawy, sygnaliści będą korzystać z ochrony ich zatrudnienia w związku ze zgłoszeniami nieprawidłowości, co ma być wystarczającym argumentem do angażowania PIP do obsługi tego systemu i nakładania obowiązków oraz wskazywania, który organ jest właściwy do rozpatrzenia skomplikowanego i wielowątkowego zgłoszenia. Jednocześnie przedstawicielom inspekcji nie dano wskazówek, jakimi kryteriami mają się oni kierować w przekazywaniu zgłoszeń do właściwych podmiotów.

Jak zatem odnieść się do zagadnienia właściwego przekierowania napływających zgłoszeń od sygnalistów?

Warto w tym kontekście spojrzeć na doświadczenie innych krajów, jak chociażby kulturowo nam bliskiej Słowacji, gdzie do obsługi tego systemu stworzono zupełnie nowe organy. Takie rozwiązanie daje bowiem szanse na stworzenie interdyscyplinarnego zespołu ekspertów, który zajmie się naruszeniami z różnych dziedzin prawa. W tym zakresie podmiot rozpoczynający swe działania od zera będzie miał też możliwość wytworzenia dobrych praktyk, związanych z ochroną sygnalistów. W takim rozwiązaniu zawarte są też jednak i pewne ryzyka, bowiem będzie to organ z bardzo szeroką wiedzą o tym co niewłaściwego dzieje się w poszczególnych branżach i rozmaitych podmiotach. Zagrożeniem wówczas jest to, iż urząd taki może stać się swego rodzaju specjednostką, podatną na wpływy polityczne bądź też będącą parawanem dla służb specjalnych. W tym kontekście niezwykle ważne byłoby odpowiednie umocowanie urzędników, którzy będą mieli dostęp do tak wrażliwych informacji.

Nie ma też żadnych podstaw, by wyłączać z ustawy o sygnalistach możliwości zgłaszania naruszeń prawa policjantów czy też innych funkcjonariuszy, jak sugerują chociażby przedstawiciele Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Przecież właśnie funkcjonariusze rozmaitych służb policyjnych niejednokrotnie sygnalizowali nieprawidłowości w funkcjonowaniu poszczególnych formacji i napotykali poważne problemy związane z brakiem rozwiązań systemowych w zakresie ochrony osób zgłaszających tego typu nieprawidłowości.

Jednocześnie warto zauważyć, iż to właśnie policjanci będą mogli odbierać zgłoszenia sygnalistów, w sprawach, gdzie zachodzi podejrzenie popełnienia przestępstwa. A to tworzy wręcz dualny system zgłoszeń, gdzie nie wiadomo od kogo będzie zależało, w jakim trybie podjąć dalsze działania, w zależności bowiem od trybu rozpoznania sprawy osoba zgłaszająca możliwe naruszenie prawa będzie miała inne obowiązki, ochronę oraz uprawnienia. Gdy podstawą będzie ustawa o sygnalistach, wówczas zastosowanie będzie miał kodeks postępowania administracyjnego, a w zwykłym postępowaniu karnym, stosować będziemy kodeks postępowania karnego. Tym samym różnice w przyjętym trybie procedowania danej sprawy będą rzutować na status prawny sygnalisty.

A co powinniśmy wiedzieć o zawartym w projekcie ustawy zaświadczeniu o byciu sygnalistą i jego potrzebie istnienia?

Wydaje się, iż zaświadczenie o byciu sygnalistą jest mnożeniem bytów ponad potrzebę, o którym już w średniowieczu Ockham pisał, że powinniśmy je ograniczać. Przecież potwierdzeniem statusu sygnalisty może być już samo zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia i wówczas rozważnie należałoby podejść do kwestii automatyzacji poświadczenia przyjęcia zgłoszenia. W tym kontekście chodzi o uniknięcie mechanicznego potwierdzania każdej wpływającej informacji, a tym samym sytuacji, gdzie zgłoszenie będące ciągiem przypadkowych słów system obsługujący kanał zgłoszeniowy automatycznie potwierdzi, wystawiając zaświadczenie o byciu sygnalistą. Być może wartym rozważenia byłoby zaangażowanie tutaj sztucznej inteligencji do wstępnej kwalifikacji zgłoszeń, lecz mimo jednak tak zaawansowanej technologii, to człowiek powinien nadzorować kwestię wystawiania zaświadczeń o tym, że pracownikowi przysługuje ochrona.

Na ten moment nieznana jest potencjalna roczna ilość składanych zgłoszeń przez sygnalistów, choć autorzy projektu ustawy sugerują, iż może to być nawet kilkadziesiąt tysięcy takich sygnałów. Gdy spojrzymy jednak na katalog przesłanek, którymi jest obwarowane rozłożenie ochrony nad sygnalistą, w ramach którego znajduje się naruszenie interesu publicznego, prawdziwość informacji w momencie zgłoszenia oraz to, że dotyczy to naruszenia prawa, wówczas okazać się może, iż tych zgłoszeń będzie znacznie mniej. Przy tylu bowiem wymogach sygnalista będzie musiał być bardzo mocno przekonany co do słuszności swojego zgłoszenia, a być może przed podjęciem takiego kroku zdecyduje się na konsultacje z prawnikami, mając świadomość przewidzianej normatywnie odpowiedzialności karnej w przypadku zgłoszenia, o którym wiedział, że nie dotyczyło ono naruszania prawa.

Podsumowując, Polska jako kraj ma już ponad rok opóźnienia w zakresie wdrożenia unijnej dyrektywy, dotyczącej ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa, potocznie zwanej ustawą o sygnalistach. Obecnie na stronach Rządowego Centrum Legislacji pojawił się kolejny projekt owej ustawy, z dopiskiem tekst ostateczny numer dwa. Przy czym trudno zakładać, iż nie będziemy mieć w tym względzie do czynienia z kolejnymi projektami. Na etapie prac parlamentarnych na pewno wprowadzone zostaną w tym projekcie zmiany, bowiem jest on na tyle rozbudowany i dotyka tak wielu istotnych kwestii społecznych, że nie sposób tego nie zakładać. Jedną z newralgicznych kwestii jest obecnie sprawa braku ograniczeń w przekazywaniu zgłoszenia sygnalisty pomiędzy poszczególnymi urzędami, co może sprawić, iż dojdzie do tak zwanej karuzeli zgłoszeń, a żadna instytucja nie będzie czuła się właściwa do ich rozpatrzenia.